Négociations sur l’uranium : quelle stratégie pour le Niger ?

Eléments de contexte

Voilà maintenant plus de 6 mois que les négociations sont ouvertes entre l’Etat du Niger et le groupe français Areva concernant le renouvellement des conventions minières (arrivées à échéance le 31 décembre 2013) de la Somaïr (Société des Mines de l’Aïr) et la Cominak (Compagnie Minière d’Akouta), filiales de ce groupe qui exploitent le minerai d’uranium dans la région d’Agadez depuis les années 1960.

Le sujet des ressources minières et de l’uranium en particulier a toujours été un sujet sensible auprès de la population nigérienne qui considère généralement qu’elle ne bénéficie pas suffisamment des retombées de l’exploitation de ces ressources. Aussi ces négociations se déroulent dans une ambiance tendue où la population et les organisations de la société civile nigériennes sont mobilisées[1][2] pour que le Niger obtienne un accord qui lui soit enfin bénéfique.

Ces négociations ont connu plusieurs rebondissements. Le samedi 29 mars encore le ministre des mines et du développement industriel, M. Oumarou Hamidou Tchiana a assuré devant l’Assemblée Nationale que les deux parties étaient « très proches d'un accord satisfaisant »[3].   Mais ce n’est pas la première fois qu’un accord est annoncé ou pressenti comme imminent. Ce fut le cas il y a une semaine de la part du président du directoire d’Areva[4] ou encore au début du mois de janvier après les déclarations du ministre des affaires étrangères du Niger M. Bazoum Mohamed[5].

On a également pu observer qu’à chaque fois que les autorités nigériennes affirment solidement leur volonté d’obtenir une revalorisation des revenus de l’uranium, la réponse d’Areva a été de fermer ou de menacer de fermer les mines de Somaïr et Cominak. Il en fut ainsi en septembre 2013 quand le gouvernement nigérien affirma vouloir conduire des audits dans les mines d’Areva[6] ; le groupe annonça qu’il pourrait suspendre la production à Somaïr[7]. De même en décembre 2013 lorsque le gouvernement nigérien décide en conseil des ministres d’appliquer la loi minière de 2006 à Areva[8] devant le vide juridique qui allait s’installer puisqu’il n’y avait pas d’accord en vue, la réponse du groupe a été d’arrêter provisoirement la production de ses deux mines prétextant un soudain impératif de maintenance[9].

Aujourd’hui les négociations ont pris 3 mois de retard. Il est peu sûr néanmoins que les citoyens nigériens aient tous compris les données objectives de la question afin d’avoir une vision éclairée de la stratégie rationnelle que devrait poursuivre le Niger. Nous nous proposons dans cet article de contribuer à cette compréhension de manière accessible, succincte mais documentée à travers des éléments de réponses à des questions cruciales que tous devraient se poser.

Quelle est la situation actuelle ?

Aujourd’hui deux mines d’uranium sont en exploitation par deux filiales d’Areva ; l’une à Arlit par Somaïr et l’autre à Akokan par Cominak. A elles deux elles ont produit 4571 tonnes d’uranium en 2012 soit 47% de la production totale du groupe Areva[10] et 7,8% de la production mondiale[11], plaçant ainsi le Niger à la 4^ème place mondiale derrière l’Australie, le Canada et le Kazakhstan.

Une troisième mine est en projet sur le site d’Imouraren. La convention minière de ce projet a été signée en 2009[12]. Sa mise en exploitation, prévue en 2012 puis reportée à 2014 est pour l’instant repoussée à 2016. Lorsqu’elle sera pleinement opérationnelle elle sera dotée d’une capacité de 5000 tonnes par an.

Notons par ailleurs qu’une autre mine d’uranium (Somina : Société Minière d’Azélik) est en exploitation depuis 2007 par la société chinoise CNNC (China National Nuclear Corporation). Elle a produit 700 tonnes d’uranium en 2011 et l’Etat nigérien y détient 33% des actions via la Sopamin. Le reste des actions appartient à CNNC (Chine : 37,2%) ; ZXJOY Invest (Chine : 24,8%) et KORES (Corée du Sud : 5%). Cette mine ne fait pas l’objet de négociations actuellement.

Tableau 1 : Filiales d'Areva dans l'exploitation de l'uranium au Niger

Selon Areva, 70% des recettes de l’exploitation de l’uranium vont à l’Etat nigérien[13].  Pour sa part le ministre nigérien des mines et du développement industriel affirme que les revenus liés à l’uranium ne couvrent environ que 6,5% du budget national. Il soutient que l’uranium a rapporté au Niger au total 660 milliards de FCFA pendant 44 ans d’exploitation soit en moyenne 15 milliards de FCFA par an[14]. Un rapport de l’ONG OXFAM va dans le sens des affirmations du ministre[15].

On sait que le prix d’enlèvement (prix auquel l’uranium est cédé à Areva à sa sortie d’usine) de l’uranium négocié par le gouvernement nigérien en 2012 auprès d’Areva était de 73 000 FCFA par kg[16] soit un total de recettes brutes d’environ 334 milliards de FCFA en 2012 par exemple. On sait également que le budget de l’Etat nigérien a été de 1425 milliards de FCFA en 2012[17] (soit environ 93 milliards FCFA pour 6,5%).

Il ne s’agit pas ici de confronter les chiffres à la virgule près. Mais force est de constater en observant les ordres de grandeur des chiffres que les affirmations des deux parties ne sont pas concordantes.

Il semble légitime que le Niger souhaite obtenir une meilleure rétribution de sa ressource de la part d’Areva, ce que le gouvernement français a également reconnu via son ministre délégué au développement, M. Pascal Canfin[18].

Le Niger profite en réalité de l’arrivée à échéance des conventions minières de Somaïr et Cominak au 31 décembre 2013 pour ouvrir les négociations. Ces deux conventions ont été signées le 9 novembre 2001 et sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2004[19]. Celles-ci ont donc été signées sous le régime du code minier de 1993[20]. Aujourd’hui le code minier en vigueur au Niger est celui de 2006[21]. Nous verrons plus loin les conséquences de cette situation.

Quels sont les enjeux des négociations et les souhaits des deux parties ?

Depuis que les négociations sont ouvertes le Niger n’a pas caché sa volonté d’augmenter les retombées de l’uranium sur son économie. Le ministre des mines a par exemple évoqué une contribution souhaitée au budget national des revenus de l’uranium à hauteur de 20%[22] contre 6,5% actuellement.

Plus concrètement le Niger souhaite appliquer à Areva dans les nouvelles conventions minières la loi minière de 2006 et non plus celle de 1993 comme le démontrent le décret de décembre 2013 et les affirmations officielles récentes. Cela changerait notamment les retombées fiscales liées à l’exploitation de l’uranium. Les différences notables se situent au niveau des dispositions de l’article 84 (redevance minière) des deux lois.

Article 84 - Redevance minière (loi de 1993)

Les substances minières extraites sont soumises à une redevance minière dont l'assiette est la valeur marchande du produit final et liquidée à l'occasion de la sortie du stock en vue de la vente. Le taux de la redevance minière est fixé à 5,5 %. Cette redevance est due par tous les titulaires des titres miniers à l'exception des titulaires des autorisations d'exploitation artisanale. La redevance minière est une charge déductible pour le calcul du bénéfice imposable. Les échantillons de substances minières destinés aux essais, analyses ou autres examens ne sont pas assujettis à la redevance minière.

Article 84 - Redevance minière (loi de 2006)

Tout exploitant de substances minières est assujetti au paiement d’une redevance minière dont l'assiette est la valeur marchande du produit extrait. La redevance minière est liquidée à l'occasion de la sortie du stock en vue de la vente. Les sociétés d`exploitation, lors de l`expédition des produits marchands, sont tenues de faire un versement provisionnel de la redevance minière calculée sur le taux de 5,5%. Le restant éventuel de la redevance due sera définitivement versé après le bilan annuel de la société. La redevance minière est une charge déductible pour le calcul du bénéfice imposable. Les échantillons de substances minières destinés aux essais, analyses ou autres examens ne font pas l’objet de paiement de la redevance minière. Un décret pris en Conseil des Ministres précisera la quantité destinée aux essais. Le taux de la redevance minière est calculé en fonction d`une formule spécifique qui est la suivante :

A = les produits d’exploitation ; B = le résultat d’exploitation ; C = B/A (%)

1) si C est inférieur ou égal à 20%, le taux de la redevance minière est fixé à 5,5% ;

2) si C est supérieur à 20% et inférieur à 50%, le taux de la redevance minière est fixé à 9% ;

3) si C est supérieur ou égal à 50%, le taux de la redevance minière est fixé à 12%.

A et B sont calculés conformément au plan comptable en vigueur au Niger. La liquidation de la redevance minière est effectuée par le Ministère chargé des mines et son recouvrement par le Ministère chargé des finances.

On voit que la loi de 2006 permet d’obtenir des recettes fiscales modulées selon le résultat de l’entreprise, commençant à 5,5% et plafonnées à 12% pour les entreprises les plus performantes, ce qui pour le Niger reviendrait à accroître potentiellement ses recettes fiscales. La loi de 2006 n’a pas non plus repris l’article 91 de la loi de 1993 qui prévoyait qu’un maximum de 20% des bénéfices imposables soit soustrait par les entreprises à l’impôt au titre entre autres de la « reconstitution de leur gisement ». Cette loi prévoit également des exonérations de taxes moins généreuses que celle de 1993 notamment sur les carburants (articles 92 à 96 pour la loi de 1993 ; articles 93 et 94 pour la loi de 2006).

Somme toute, force est de constater au vu de ces chiffres que cette loi ne semble pas extravagante ni avoir un caractère spoliant.

Pourtant Areva considère que cette démarche n’est pas « alignée » avec ses objectifs[23].  Le groupe évoque la pérennité des sites en exploitation et le maintien de l’emploi qu’il dit considérer comme ses priorités. Il faut donc comprendre que si la loi de 2006 devait lui être appliquée, Areva considèrerait que le maintien des sites en service pourrait être compromis. D’ailleurs en décembre 2013, le groupe a dû démentir des articles de presse[24][25] qui affirmaient qu’il préparait la fermeture des sites.

Au-delà de l’aspect économique, il y a donc des enjeux liés à l’emploi estimé à environ 5000 postes dont 2000 emplois directs à Somaïr et Cominak. Il y a également des enjeux sociaux importants. Arlit et Akokan constituent un ensemble urbain de plus de 100 000 habitants[26]. L’ensemble de l’économie de ces villes minières surgies de nulle part en même temps que l’uranium est portée par l’activité des mines de Somaïr et Cominak. Par exemple c’est Somaïr qui fournit l’eau potable à la ville d’Arlit. On imagine donc aisément que la fermeture des mines de Somaïr et Cominak serait une catastrophe sociale terrible. Ceci d’autant que le Niger semble n’avoir absolument pas anticipé et préparé cette éventualité. Ce qui pourrait expliquer le rétropédalage du ministre des affaires étrangères à propos de l’application de la loi minière de 2006.

Enfin la question de l’exploitation de l’uranium recouvre des enjeux politiques forts. Outre le caractère sensible du sujet auprès de la population, la majorité présidentielle semble miser entre autres sur la réalisation du projet d’Imouraren pour accroître ses chances d’être reconduite aux élections de 2016 comme en témoignent les discussions confidentielles dévoilées entre des responsables d’Areva et l’ancien directeur de cabinet du Président de la République, M. Hassoumi Massaoudou[27]. La mise en service d’Imouraren pourrait n’intervenir finalement qu’en 2020[28] car Areva s’appuie sur les faibles cours actuels de l’uranium pour différer l’insertion sur le marché d’une production supplémentaire.

Quels sont les éléments de contexte objectifs ?

Sur le plan énergétique mondial, le marché de l’uranium est marqué par la chute des cours de l’uranium qui se poursuit depuis la baisse de la demande engendrée par l’accident de Fukushima au Japon en 2011. La livre d’uranium qui a atteint un pic sur le marché spot à 136 $ le 25 juin 2007[29] ne vaut plus que 34,70 $ le 24 mars 2014 soit une chute d’environ 75%. On comprend aisément qu’un projet comme Imouraren dont les études de rentabilité ont été faites pendant les belles heures d’après 2004 et bien avant Fukushima ne soit plus basé sur les mêmes paramètres aujourd’hui. On comprend également qu’une augmentation du prix d’enlèvement ne soit pas envisageable raisonnablement.

Plus généralement, l’ensemble du secteur énergétique mondial est traversé par les incertitudes[30] liées entre autres au développement fulgurant des énergies de schiste aux Etats-Unis notamment. Les choix de tous les pays en matière énergétique notamment sur la part à réserver au nucléaire ne sont pas encore connus. Difficile donc pour un acteur comme Areva d’anticiper dans ce contexte.

Sur le plan régional, on ne peut balayer la situation en Libye et celle que le Mali a connue récemment et le contexte sécuritaire tendu que cela a engendré au Niger notamment les attentats à Arlit et Agadez en mai 2013[31]. L’une des conséquences potentielles en est le renchérissement probable des coûts de protection des sites miniers.

Par ailleurs un évènement survenu durant le mois de mars et qui est passé inaperçu au Niger est venu rendre Areva moins dépendant de ses mines nigériennes. En effet le 13 mars dernier la mine canadienne de Cigar Lake est entrée officiellement en production[32]. C'est un gisement important de plus de 530 000 tonnes de réserves prouvées et probables, dont 233 000 tonnes prouvées (en comparaison Imouraren représente 213 722 t de réserves prouvées et probables dont 82 885 tonnes de réserves prouvées).

La mine produira environ 8100 tonnes par an quand elle atteindra sa pleine capacité (pour rappel 5000 tonnes prévues pour Imouraren dans le meilleur des scénarios).

La mine utilisera un procédé assez complexe[33]. Ce sera une sorte de lixiviation in situ adaptée. Le sol sera gelé autour de la couche minéralisée pour empêcher les remontées d'eau et le noyage de la mine (elle a déjà été noyée en 2006 pendant la phase de développement[34]). Ensuite une solution acide ou alcaline selon la nature des roches environnantes sera injectée sous forte pression et ira solubiliser l'uranium et le jus sera recueilli par un trou de forage. Le jus sera traité par la mine de Mc Clean qui est à proximité et qui appartient à Areva.

La structure capitalistique donne 50% à Cameco (canadien et opérateur minier), 37% à Areva (opérateur de l'usine de Mc Clean), 8% à Idemitsu (japonais) et 5% à Tepco (japonais). Cela donne droit à environ 3000 t/an pour Areva.

Ces arguments semblent aller à l’encontre des intérêts du Niger. Mais le Niger a des atouts importants à faire valoir.

D’abord le monde du nucléaire table sur une remontée des cours de l’uranium liée à une augmentation de la demande de 48% d’ici 2023[35]. A ce titre le Niger avec plus de 240 000 tonnes de réserves et un potentiel immense à mettre à jour (zone ouest de l’Aïr) est un pari stratégique pour l’avenir.

De plus, la mine de Somaïr a bénéficié d’importants investissements en 2009 par la mise en place du procédé de lixiviation en tas en plus du procédé de traitement dynamique en place[36] , ce qui lui a permis de porter sa production à un record de plus de 3000 tonnes par an[37]. Ces investissements sont tout frais et permettent de disposer d’un outil de production performant qui ne demande qu’à être rentabilisé.

Enfin, le Niger dispose d’une main d’œuvre qualifiée et de compétences présentes depuis plus de 40 ans dans l’exploitation de l’uranium qui ont su s’adapter même aux années les plus maigres du nucléaire, celles qui ont suivi la chute de l’URSS et l’effondrement des cours du yellow cake[38][39].

Quelle stratégie le Niger devrait-il suivre dans les négociations ?

Le Niger doit prendre la mesure des enjeux liés à son industrie nucléaire et tout faire pour son maintien. Pour cela quelques positions claires devraient se dégager de sa stratégie dans ces négociations.

Avant toute chose le Niger doit faire respecter sa souveraineté.  Il est regrettable que l’application d’une loi d’un Etat souverain, en l’occurrence la loi minière de 2006, soit un objet de discussion ou de négociation avec une entreprise. Ce point est capital.

Ensuite, le Niger doit également faire valoir sa volonté de maintenir en état de fonctionnement les mines de Somaïr et Cominak. Il faut à tout prix éviter la catastrophe sociale que constituerait la fermeture des mines. Quitte pour cela à trouver de nouveaux partenaires ou à oser accroître sa participation capitalistique dans ces entreprises. A coup sûr reprendre une mine comme Somaïr, avec un outil de production renouvelé, ne serait pas un pari perdu d’avance. A ce titre le récent rachat des mines d’or de SML (Société des Mines du Liptako) par Sopamin est encourageant[40].  

Concernant Imouraren il faut regarder les choses avec raison. Le calendrier électoral ne peut imposer des choix en dépit de la réalité économique. Les données actuelles du marché ne permettent pas la mise en exploitation du site dans des conditions acceptables pour l’opérateur. Il faut donc envisager que le démarrage des travaux puisse être différé. Cela dit, les conditions de la convention si le titre minier devait rester à Areva doivent être respectées y compris le paiement de pénalités de retard en bonne et due forme.

Mais, concernant le prix d’enlèvement de l’uranium il parait déraisonnable de vouloir le réévaluer dans le contexte de marché actuel. Le maintien du prix actuel de 73 000 FCFA le kg serait un bon accord pour le Niger. En contrepartie le Niger doit accepter d’honorer ses engagements de commercialiser directement la part de la production dont il est en charge de l’enlèvement depuis 2007 (300 tonnes) en assumant sa nouvelle responsabilité qu’il s’est librement choisi de faire face à des marchés fluctuants.